配资平台股票开户工业用地转为商住用地自主开发的方案存在较大变数

“不是断臂求生，那是九死一生。”在向第一财经谈起十年前那场环保风暴时，临沂市罗庄区委副书记孙玮直言不讳。

2015年，山东省临沂市因空气污染严重，被环保部公开约谈，全市铁腕治污。罗庄区是临沂的老工业区，也是这轮整改的风暴眼。自2015年以来，仅这一个区就累计关停企业1255家，职工安置、企业债务、财政压力、产业升级等问题随之而来。

罗庄区的产业升级转型在此压力下被迫完成，“早晚得走这一步，只不过船大难掉头”。

孙玮告诉第一财经，经过不懈努力，目前当地遗留问题已经很少，要说最为严重的当数红日化工。

红日化工是山东老牌化肥生产企业，旗下“艳阳天”牌化肥享有知名度。2016年，主业同为化肥生产的世纪阳光（00509.HK）从俄资手中收购山东红日阿康化工股份有限公司50.5%的权益，并将公司更名为山东红日化工股份有限公司，世纪阳光将红日化工并表。起初，各方都对这宗交易寄予厚望：当地希望新的投资方能够带动产业升级，投资方则希望借由“红日”的品牌和资源积累获得新的商机。

但在后来的故事中，围绕“退城入园”、厂房补偿等问题，红日化工和罗庄区政府争执数年。红日化工称按照政府要求拆除了厂房，损失数亿元，但政府未按承诺将原地块变更为商住用地，“退城入园”遥遥无期。罗庄区政府则认为红日化工拆除厂房并非政府要求，世纪阳光进来瞄准的是房地产而非实业，因企业不配合，相关地块迟迟无法收储，职工安置费用也是政府垫付，相关司法程序正在进行中。

争执的背后，企业与当地政府对相关政策的理解和执行产生了巨大偏差。

2019年上半年，红日化工进行了厂区拆除腾退。

失意的世纪阳光

世纪阳光入主红日化工时，恰逢临沂环保整顿。

彼时，临沂市按照行业准入、环保标准、能耗要求，结合城市规划和产业定位，制定了《中心城区工业企业“退城进园”工作方案》。在距离中心城区较远的临港经济开发区和兰陵县设立冶金、建陶、化工等产业园区，对分布集中、严重影响区域环境容量的企业，有计划、分批次实施“退城进园”。计划3年内搬迁整治企业59家，城区钢铁、建陶等产业搬迁产能占比达到60%。

根据第一财经获得的2015年7月2日印发的《临沂市人民政府办公室关于印发临沂市中心城区工业企业“退城进园”实施方案的通知》（临政办发〔2015〕22 号），名单上包含59家企业，分别于2015~2017年退城入园。第一财经联系了退城入园名单上的一家规模较大的钢铁企业，企业坦言目前尚未开工但也正在积极和政府沟通，因此婉拒了深入采访要求。山东红日阿康化工股份有限公司（世纪阳光入主之前的公司名称）在2016年的“退城入园”名单之中，分类为“化工”。

据红日化工负责人介绍，世纪阳光选择以承接数亿元债务并支付1美元的方式受让红日化工控制权，原因是看好红日化工旗下品牌在山东等地的影响力。根据世纪阳光公告，山东红日拥有“氯化钾低温转化法”等多项肥料生产专利技术，开创了中国硫酸钾型复合肥国产化道路，是中国硫酸钾复合肥技术领先的标志性企业。山东红日并入世纪阳光后，不仅迅速提升了集团于行业内的市场地位，而且快速实现了集团肥料产能翻一番。上市公司寄希望于红日化工的品牌效应和渠道优势可以让公司业务从东部扩张到全国。

根据红日化工方面说法，新股东接手后，公司先后投入10余亿元资金对红日化工原有设施设备进行改造升级，至2018年，红日化工已经扭亏为盈，做到纳税、盈利，双过千万，经营状况良好。2019年上半年，红日化工进行了厂区拆除腾退。

多年之后，在当地政府的眼中，世纪阳光当年的投资动机可能不止于产业层面的考量，可能还有希望借“退城进园”的机会将红日化工厂房土地变成商用性质，从而获取丰厚回报的设想。

孙玮称，世纪阳光的目的并非退城入园，而是“退二进三”——政府通过一定的政策和措施，将原本用于工业生产的土地，转变为商业、服务业等第三产业用地的土地利用方式。

红日化工厂址如今还有两栋办公楼和几名留守员工，地块面临司法拍卖

红日化工的退城入园工作实际推进从2018年开始。

2018年，公司称将把握山东生产基地“退城入园”机遇，届时现有土地将转换为商业用地。2019年，世纪阳光称正与当地政府合作，重新规划管控工业区作为生态城市，可能获得土地增值收益。2019年下半年起，山东红日场地和设施清空，产生了6.59亿港元固定资产减少。公司还公告确认了政府给予的“退城入园”补助1902万港元，为红日化工项目的安置补偿金拨备8265.6万港元。

当地政府就红日化工退城入园问题召开多次会议，听取相关工作汇报。2019年9月红日化工向当地政府提交了《关于加快推进“退城入园”相关工作的报告》。同年11月，罗庄区政府在回复中表示，根据相关文件精神，搬迁的危化品生产企业可享受“搬迁改造企业腾退土地，属工业用地的，可由当地政府收储或由企业依法报批改变用途后自主开发”的政策。然而，由于红日化工未列入全省城镇人口密集区搬迁危险化学品生产企业名单，暂无法享受该政策。

回复还称，为帮助企业解决困境，罗庄区政府已建议市政府协调省化转办，将红日化工纳入名单，并享受相关搬迁改造政策，将公司土地性质变更为商住用地，交由红日化工自主开发。同时，鉴于该政策在全市尚无先例可循，且土地变性自主开发的相关权限由市级部门负责，建议市政府研究明确具体操作路径。待市政府研究意见明确后，区政府将就“红日化工‘退城入园、自主开发’参照鲁政办字〔2019〕144号文件精神执行”一事进行商讨，并就土地收益返还支持企业转型发展、具体土地出让时间等内容进行明确并签订协议。

从该回复可以看出，世纪阳光在公告中所称的“现有土地将转换为商业用地……可能获得土地增值收益”并非毫无依据，但由于未被纳入相关政策范围，工业用地转为商住用地自主开发的方案存在较大变数。

到2024年半年报中，世纪阳光称红日化工厂房根据政府政策要求拆除多年，当地政府多次做出承诺并表示积极推动，但至今没有取得进展。

红日化工向第一财经提供了一份他们委托第三方机构作出的评估报告，报告显示，公司委估资产损失在2019年4月30日的评估值为27.4亿元，包含机器设备10.47亿元、房屋2.5亿元、土地使用权5.25亿元等。

卡在哪里

事实上，围绕“退城入园”，红日化工与罗庄区政府双方都曾努力过。

2019年12月9日，甲方临沂市罗庄区人民政府和乙方山东红日化工股份有限公司签署《关于山东红日化工股份有限公司“退城入园”协议书》，双方代表盖章签字。根据协议书，甲方同意红日化工“退城入园”项目参照鲁政办字〔2019〕144号文件执行土地开发与供给的相关政策。乙方厂区用地变性后的土地出让收益除依法上交国家部分外，土地出让收益拨付给甲方部分全部用于支持乙方企业“退城入园、转型升级”工作。具体如下：

经依法评估后，依法依规用于乙方厂区土地收储及停产搬迁的补偿；优先用于山东红日化工股份有限公司职工安置；用于乙方在罗庄区内新建“退城入园”实体产业项目的扶持；用于乙方开发项目所在地的公共基础设施、教育配套设施建设。

第一财经查阅“144号文件”得知：土地开发与供给政策方面，山东省政府鼓励相关市对产能退出企业的土地，在依法完成土壤污染调查评估和治理修复达标后进行集中收储，按照开发需求和规定程序调整规划用地性质，办理用地审批和供地手续，土地出让收益除上缴国家部分外，全部按规定通过预算安排支持企业，优先用于企业职工安置。

2020年4月，罗庄区政府向红日化工发去《告知书》：“经区政府研究，决定对你公司启动‘退城入园’土地收储评估等相关工作，因‘退城入园’所拆除的地上附着物和设备，复原后按土地收储政策进行评估。”

但土地收储问题卡在了土壤修复环节，政府要求红日化工完成土地修复后进行收储，红日化工则认为政府此前的推进方案没有兑现。

孙玮对红日化工的说法并不认可，直指红日化工的相关诉求没有政策依据。

孙玮说，临沂有一家企业老厂址在市政府边上，不适合搞工业，那个地方就搞了商住服务业，这是最后一个案例。该企业后来投资建成一个规模较大的企业，因此获得土地自主开发政策。作为对比，红日化工没有投资建设，也就没有更充分的理由进行调规变性。

多位知情人士向第一财经分析，此前全国各地发生几起工业用地转商住用地后出现污染的“毒地事件”，或是该类土地转性审核趋严的背景。

也有知情人士指出，红日化工厂房地块位于市区，且达千余亩的规模，若全部转变为商业性质用地，其规模在当地罕见。

2018年临沂市国土资源局测绘院拍摄的红日化工厂区航拍图

孙玮称，如果按照10万元一亩的价格计算，那么1000亩工业用地就是1亿元；如果变成商住用地，那么中心城区按照现有方式给他300万元一亩共30亿元，“谁敢去搞利益输送，而且没有任何政策依据？”

第一财经从罗庄区方面了解到，已有上级部门收到红日化工相关投诉举报材料，罗庄区给予的回复中列举了红日化工涉诉、抵押查封等情况，称企业在职工安置、生态治理、信访稳定、经销商违约欠款、虚假宣传等方面不配合、不作为、不履行、不守法。红日化工相关诉求与相关政策不符。值得注意的是，在这份给上级的回复中，罗庄区称红日化工的情况并不适用于“144号文件”，这和红日化工的说法截然相反。

“144号文件”涉及企业退城入园后的土地开发政策，被红日化工反复提及，也是2019年双方协议书中的核心内容之一。

孙玮介绍，“144号文件”针对的是钢铁、地炼、焦化行业，和红日化工毫无关系，“我们只是说按照这份文件方式积极去争取，但是积极去争取需要做的是什么工作？企业迁移了、退城入园了，把你的土地依法收储，然后变性，用于开发，用于建设。”罗庄区方面认为，企业没有依法完成土壤污染调查评估和治理修复，因此无法收储。

孙玮同时向第一财经透露，红日化工所盼望的相关地块的调规变性其实已经完成，山东省政府已对临沂市国土空间总体规划进行批复。

土地虽已变性，但红日化工能否因此获利，目前来看变数极大。

2025年2月7日，因债务纠纷，临沂市罗庄区人民法院做出裁定，拍卖红日化工名下9宗土地使用权及地上建筑物。据了解，红日化工旗下数块土地使用权将于2028年前到期。

十年得失

红日化工厂址如今还有两栋办公楼和几名留守员工，地块面临司法拍卖。在其身后，罗庄区及临沂市借由环保整治带动的产业转型升级已经显现成效。

10年过去，当地新产业如火如荼，关停企业境况不同：有的注销，有的离开临沂，有的改行迁到当地产业园区，有的离开了又回到临沂。区政府工作人员介绍，企业关停后，土地搬不走，盘活土地后当地又重新招商。

孙玮介绍，当地从台州和宁波招来多家装备制造企业，罗庄区以较低的土地成本和较多的盘活土地招进来不少企业，实现了“腾笼换鸟”。历经数年环保整治，以钢铁、焦化、电解铝、陶瓷、水泥、铸造、化工为代表的高耗能行业逐步退出，罗庄区逐渐规划出以不锈钢、再生铝智造为代表的新产业集群，2024年，全区GDP增速和固定资产投资增速均居全市第二。

在临沂市的环保整治过程中，企业关停所带来的员工安置、金融风险等问题并不少见，通过十多年的时间，政府协调转化了绝大部分。孙玮说，罗庄区的工作获得了省市领导的认可，获批绿色低碳高质量发展示范区。

罗庄区政府方面告诉第一财经，当地的企业退城入园工作主要存在“四多一广”问题：一是银行抵押查封多。如红日化工9宗、947亩土地全都被查封抵押，涉诉执行案件达到 198件；江泉集团银行抵押3919亩、查封3625亩。二是土壤污染面积多。化工、焦化等“6+1”行业疑似污染地块25宗、14024亩，占比49.4%；红日化工、久泰化工、盛阳焦化、金星焦电等大型企业均存在土地污染。三是历史违规用地多。如三德特钢占地2103亩，合法用地仅有468亩，且企业主导产业不符合省市产业规划布局，盘活此类用地和产业难度较大。四是城镇开发边界外零散地块多。有4295亩，占比15.1%，仅能用于乡村振兴项目集体建设用地入市项目使用。五是地下采空区分布广，全区8个街镇有7个街镇存在地下采空区和地质灾害易发区问题，面积15万亩。

“我们实施‘一企一策’、依法拍卖、政策倒闭、项目招引等路径，已盘活各类闲置低效土地1.3万余亩；对28个关闭搬迁地块，分批开展土壤污染状况调查，已完成5个地块，累计释放建设用地1100余亩，如江泉集团于2023年12月顺利完成破产和解，化解了债务，实现了轻装上阵，目前正向再生铝、文旅等产业转型升级，并逐步盘活查封抵押的土地。对256家关停企业，积极开展走访调研、座谈交流、帮扶指导，2024年激活休眠企业投资51.6亿元，撬动民间投资187亿元。”

不过，罗庄区政府与红日化工之间的纠葛尚未结束。

2024年12月，红日化工因罗庄区政府未按照退城入园协议书履行义务违法为由，向临沂市人民政府提出行政复议。临沂市人民政府于今年4月作出决定，认为相关土地评估收储未能完成是红日化工方面原因，驳回其行政复议请求。红日化工提起行政诉讼，相关诉讼正在进行中。红日化工代理律师则告诉第一财经，这份行政复议决定认可了协议的效力。

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